從投資項目審核權變化看水泥業(yè)方向與路徑

來源: 中國建材報

摘要：梳理近年來水泥相關政策，核準權從省級政府到國家發(fā)改委，再到如今回歸省級政府；堅持嚴格控制增量與調整優(yōu)化存量相結合是化解產能嚴重過剩的要求。抓住脈絡，能讓水泥業(yè)界更了解方向與路徑。

《政府核準的投資項目目錄(2013年版)》發(fā)布未逾百日，解讀文章屢屢問世，從網(wǎng)絡到紙媒，從官方到民間——水泥業(yè)界關注度熱烈，因其明確規(guī)定水泥行業(yè)的行政審批項目由省級政府核準，對行業(yè)影響深遠。

相對屢次被同時列入“過?！标犖?，而如今新增生產能力項目由國務院投資主管部門核準的鋼鐵、電解鋁等行業(yè)，水泥投資項目核準權的下放步伐算是快的。

梳理近年來水泥相關政策，核準權從省級政府到國家發(fā)改委，再到如今回歸省級政府；堅持嚴格控制增量與調整優(yōu)化存量相結合是化解產能嚴重過剩的要求。抓住脈絡，能讓水泥業(yè)界更了解方向與路徑。

2013年12月2日，《國務院關于發(fā)布政府核準的投資項目目錄（2013年本）的通知(國發(fā)〔2013〕47號)》發(fā)布，明確“水泥：由省級政府核準”。

此前，水泥項目核準經(jīng)歷過從省級政府到國家發(fā)改委的變化。業(yè)界人士稱之為投資項目審批權的“上收”與“下放”。

2004年7月發(fā)布的《政府核準的投資項目目錄（2004年版）》顯示，水泥行業(yè)除禁止類項目外，由省級政府投資主管部門核準。

2009年9月底,《國務院批轉發(fā)展改革委等部門關于抑制部分行業(yè)產能過剩和重復建設引導產業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知（國發(fā)〔2009〕38號》（以下簡稱“38號文”）發(fā)布,其中規(guī)定，水泥等產能嚴重過剩行業(yè)若需建項目，必須報國家發(fā)展改革委組織論證和核準。

2013年12月13日，中國政府網(wǎng)發(fā)布解讀文章“貫徹三中全會決定，修訂核準目錄——國家發(fā)展改革委新聞發(fā)言人介紹《政府核準的投資項目目錄(2013年本)》”。國家發(fā)展改革委新聞發(fā)言人在介紹此次《目錄》修訂的有關情況時稱，2013年版《目錄》共取消、下放和轉移49項核準權限，其中，取消核準改為備案19項、下放地方政府核準20項、轉由國務院行業(yè)管理部門核準10項。

2013年12月28日，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于改進規(guī)范投資項目核準行為加強協(xié)同監(jiān)管的通知》（發(fā)改投資[2013]2662號），提出“切實做好取消、下放后的規(guī)范核準和協(xié)同監(jiān)管工作，各級發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門和金融機構要簡化審核內容、優(yōu)化流程、縮短時限、提高效率，實現(xiàn)放管并重、上下聯(lián)動、縱橫協(xié)管”，并對切實落實管理責任、改進規(guī)范核準行為、建立縱橫協(xié)管聯(lián)動機制等有關事項作具體通知。

控制與調整

“堅持嚴格控制增量與調整優(yōu)化存量相結合。嚴格要素供給和投資管理，遏制盲目擴張和重復建設”——這是《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾指導意見》中的要求。貫徹政府核準的投資項目目錄（2013年本）時，對于水泥（過剩）行業(yè)的項目，必須按照這些要求，嚴格控制新增產能。

我們知道，《政府核準的投資項目目錄(2013年本)修訂的原則是：使市場在資源配置中起決定性作用，最大限度縮小核準范圍；科學劃分中央和地方職責，以縱向放權為主。

三中全會《決定》明確要求，“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。企業(yè)投資項目，除關系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批”?！秶鴦赵簷C構改革和職能轉變方案》也明確要求最大限度地減少和下放投資審批事項，切實落實企業(yè)投資自主權。

解讀政府核準的投資項目目錄（2013年本），特別要關注兩點：

一是嚴格控制新增產能。對于鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶等產能嚴重過剩行業(yè)的項目，國務院有關部門和地方政府要按照國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾指導意見的要求，嚴格控制新增產能。

二是水泥項目由省級政府核準，核準權限不得下放。文件規(guī)定，由省級政府核準的項目，核準權限不得下放。所以對水泥投資項目仍需由省級政府核準，但可通過規(guī)劃、產業(yè)政策、技術標準等引導和調控。水泥項目仍由地方政府核準，可增強就近監(jiān)管能力?！耙虼?，不能認定為2013年本目錄將水泥投資項目審批權從中央下放到了地方?！币晃凰鄻I(yè)界知名評論員這樣認為。

方向與原則

緊隨《政府核準的投資項目目錄（2013年本）》發(fā)布，2013年12月28日，國家發(fā)展改革委等五部委聯(lián)合發(fā)布了《關于改進規(guī)范投資項目核準行為 加強協(xié)同監(jiān)管的通知》，提出建立縱橫協(xié)管聯(lián)動機制。相應調整管理權限。對于已經(jīng)和今后進一步取消核準或者下放核準權限的項目，有關部門要相應調整城鄉(xiāng)規(guī)劃、用地預審、環(huán)評審批、節(jié)能審查等相關前置條件的審批權限，使地方政府更加有力有效、就近就便地進行管理。規(guī)范金融機構審貸行為，加強規(guī)劃引導和市場監(jiān)管。

要建立部門聯(lián)動機制。各級發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、行業(yè)管理等部門要加快完善本部門的信息系統(tǒng)，建立發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策、技術政策、準入標準等信息的橫向互通制度，及時通報對違法違規(guī)行為的查處情況，實現(xiàn)行政審批和市場監(jiān)管的信息共享。

要加強協(xié)同監(jiān)管。項目核準機關要改進完善管理辦法，提高工作效能，認真履行核準職責，嚴格按照規(guī)定權限、程序和時限等要求進行審查。有關部門要密切配合，按照職責分工，相應改進管理辦法，依法加強對投資活動的監(jiān)管。對不符合法律法規(guī)規(guī)定以及未按規(guī)定權限和程序核準或者備案的項目，有關部門不得辦理相關手續(xù)，金融機構不得提供信貸支持。

發(fā)展改革委投資司副司長羅國三就“政府核準的投資項目目錄”與網(wǎng)民在線交流時表示，簡政放權是行政審批制度改革的方向。核準權限下放以后，確實需要落實地方政府的管理責任，要做到“兩個同步”。這“兩個同步”也就是“權力和責任同步下放、調控和監(jiān)管同步強化”。這是一個很重要的原則。

 

 

附件:

    國務院關于發(fā)布政府核準的投資項目目錄(2013年本)的通知

國發(fā)〔2013〕47 號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　為進一步深化投資體制改革和行政審批制度改革，加大簡政放權力度，切實轉變政府投資管理職能，使市場在資源配置中起決定性作用，確立企業(yè)投資主體地位，更好發(fā)揮政府作用，加強和改進宏觀調控，現(xiàn)發(fā)布《政府核準的投資項目目錄（2013年本）》，并就有關事項通知如下：

　　一、企業(yè)投資建設本目錄內的固定資產投資項目，須按照規(guī)定報送有關項目核準機關核準。企業(yè)投資建設本目錄外的項目，實行備案管理。事業(yè)單位、社會團體等投資建設的項目，按照本目錄執(zhí)行。

　　二、法律、行政法規(guī)和國家制定的發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策、總量控制目標、技術政策、準入標準、用地政策、環(huán)保政策、信貸政策等是企業(yè)開展項目前期工作的重要依據(jù)，是項目核準機關和國土資源、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)規(guī)劃、行業(yè)管理等部門以及金融機構對項目進行審查的依據(jù)。

　　對于鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶等產能嚴重過剩行業(yè)的項目，國務院有關部門和地方政府要按照國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾指導意見的要求，嚴格控制新增產能。

　　三、項目核準機關要改進完善管理辦法，提高工作效能，認真履行核準職責，嚴格按照規(guī)定權限、程序和時限等要求進行審查。有關部門要密切配合，按照職責分工，相應改進管理辦法，依法加強對投資活動的監(jiān)管。對不符合法律法規(guī)規(guī)定以及未按規(guī)定權限和程序核準或者備案的項目，有關部門不得辦理相關手續(xù)，金融機構不得提供信貸支持。

　　四、按照規(guī)定由國務院核準的項目，由發(fā)展改革委審核后報國務院核準。核報國務院核準的項目、國務院投資主管部門核準的項目，事前必須征求國務院行業(yè)管理部門的意見。由地方政府核準的項目，省級政府可以根據(jù)本地實際情況具體劃分地方各級政府的核準權限。由省級政府核準的項目，核準權限不得下放。

　　五、法律、行政法規(guī)和國家有專門規(guī)定的，按照有關規(guī)定執(zhí)行。

　　六、本目錄自發(fā)布之日起執(zhí)行，《政府核準的投資項目目錄（2004年本）》即行廢止。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 

國務院

2013年12月2日

（此件公開發(fā)布）

政府核準的投資項目目錄（2013年本）

　　一、農業(yè)水利

　　農業(yè)：涉及開荒的項目由省級政府核準。

　　水庫：在跨界河流、跨?。▍^(qū)、市）河流上建設的項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府核準。

　　其他水事工程：涉及跨界河流、跨?。▍^(qū)、市）水資源配置調整的項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府核準。

　　二、能源

　　水電站：在主要河流上建設的項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府核準。

　　抽水蓄能電站：由國務院行業(yè)管理部門核準。

　　火電站：分布式燃氣發(fā)電項目由省級政府核準，其余項目由國務院投資主管部門核準。

　　熱電站：燃煤背壓熱電項目由省級政府核準，其余燃煤熱電項目由國務院投資主管部門核準；其余熱電項目由地方政府核準。

　　風電站：由地方政府核準。

　　核電站：由國務院核準。

　　電網(wǎng)工程：跨境、跨?。▍^(qū)、市）±400千伏及以上直流項目，跨境、跨?。▍^(qū)、市） 

500千伏、750千伏、1000千伏交流項目，由國務院投資主管部門核準；非跨境、跨?。▍^(qū)、市）±400千伏及以上直流項目，非跨境、跨?。▍^(qū)、市）750千伏、1000千伏交流項目，由國務院行業(yè)管理部門核準；其余項目由地方政府核準。

　　煤礦：國家規(guī)劃礦區(qū)內新增年生產能力120萬噸及以上煤炭開發(fā)項目由國務院行業(yè)管理部門核準，國家規(guī)劃礦區(qū)內的其余煤炭開發(fā)項目由省級政府核準；其余一般煤炭開發(fā)項目由地方政府核準。國家規(guī)定禁止新建的煤與瓦斯突出、高瓦斯和中小型煤炭開發(fā)項目，不得核準。

　　煤制燃料：年產超過20億立方米的煤制天然氣項目，年產超過100萬噸的煤制油項目由國務院投資主管部門核準。

　　原油：油田開發(fā)項目由具有石油開采權的企業(yè)自行決定，報國務院行業(yè)管理部門備案。

　　天然氣：氣田開發(fā)項目由具有天然氣開采權的企業(yè)自行決定，報國務院行業(yè)管理部門備案。

　　液化石油氣接收、存儲設施（不含油氣田、煉油廠的配套項目）：由省級政府核準。

　　進口液化天然氣接收、儲運設施：由國務院行業(yè)管理部門核準。

　　輸油管網(wǎng)（不含油田集輸管網(wǎng)）：跨境、跨?。▍^(qū)、市）干線管網(wǎng)項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由省級政府核準。

　　輸氣管網(wǎng)（不含油氣田集輸管網(wǎng)）：跨境、跨?。▍^(qū)、市）干線管網(wǎng)項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由省級政府核準。

　　煉油：新建煉油及擴建一次煉油項目由國務院投資主管部門核準。

　　變性燃料乙醇：由省級政府核準。

　　三、交通運輸

　　新建（含增建）鐵路：跨?。▍^(qū)、市）項目和國家鐵路網(wǎng)中的干線項目由國務院投資主管部門核準，國家鐵路網(wǎng)中的其余項目由中國鐵路總公司自行決定并報國務院投資主管部門備案；其余地方鐵路項目由省級政府按照國家批準的規(guī)劃核準。

　　公路：國家高速公路網(wǎng)項目由國務院投資主管部門核準，國家高速公路網(wǎng)外的干線項目由省級政府核準；地方高速公路項目由省級政府按照國家批準的規(guī)劃核準，其余項目由地方政府核準。

　　獨立公路橋梁、隧道：跨境、跨重要海灣、跨大江大河（三級及以上通航段）的項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府核準。

　　煤炭、礦石、油氣專用泊位：在沿海（含長江南京及以下）新建港區(qū)和年吞吐能力1000萬噸及以上項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由省級政府核準。

　　集裝箱專用碼頭：在沿海（含長江南京及以下）建設的項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由省級政府核準。

　　內河航運：千噸級及以上通航建筑物項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府核準。

　　民航：新建機場項目由國務院核準，擴建軍民合用機場項目由國務院投資主管部門會商軍隊有關部門核準。

　　四、信息產業(yè)

　　電信：國際通信基礎設施項目由國務院投資主管部門核準；國內干線傳輸網(wǎng)（含廣播電視網(wǎng)）以及其他涉及信息安全的電信基礎設施項目，由國務院行業(yè)管理部門核準。

　　五、原材料

　　稀土、鐵礦、有色礦山開發(fā)：已查明資源儲量5000萬噸及以上規(guī)模的鐵礦開發(fā)項目，由國務院投資主管部門核準；稀土礦山開發(fā)項目，由國務院行業(yè)管理部門核準；其余項目由省級政府核準。

　　鋼鐵：新增生產能力的煉鐵、煉鋼、熱軋項目由國務院投資主管部門核準。

　　有色：新增生產能力的電解鋁項目，新建氧化鋁項目，由國務院投資主管部門核準。

　　石化：新建乙烯項目由國務院投資主管部門核準。

　　化工：年產超過50萬噸的煤經(jīng)甲醇制烯烴項目，年產超過100萬噸的煤制甲醇項目，新建對二甲苯（PX）項目，由國務院投資主管部門核準；新建二苯基甲烷二異氰酸酯（MDI）項目由國務院行業(yè)管理部門核準。

　　化肥：鉀礦肥、磷礦肥項目由省級政府核準。

　　水泥：由省級政府核準。

　　稀土：冶煉分離項目由國務院行業(yè)管理部門核準，稀土深加工項目由省級政府核準。

　　黃金：采選礦項目由省級政府核準。

　　六、機械制造

　　汽車：按照國務院批準的《汽車產業(yè)發(fā)展政策》執(zhí)行。

　　船舶：新建10萬噸級及以上造船設施（船臺、船塢）項目由國務院投資主管部門核準。

　　七、輕工

　　煙草：卷煙、煙用二醋酸纖維素及絲束項目由國務院行業(yè)管理部門核準。

　　八、高新技術

　　民用航空航天：民用飛機（含直升機）制造、民用衛(wèi)星制造、民用遙感衛(wèi)星地面站建設項目，由國務院投資主管部門核準。

　　九、城建

　　城市快速軌道交通項目：由省級政府按照國家批準的規(guī)劃核準。

　　城市供水：跨?。▍^(qū)、市）日調水50萬噸及以上項目由國務院投資主管部門核準。

　　城市道路橋梁、隧道：跨重要海灣、跨大江大河（三級及以上通航段）的項目由國務院投資主管部門核準。

　　其他城建項目：由地方政府核準。

　　十、社會事業(yè)

　　主題公園：特大型項目由國務院核準，大型項目由國務院投資主管部門核準，中小型項目由省級政府核準。

　　旅游：國家級風景名勝區(qū)、國家自然保護區(qū)、全國重點文物保護單位區(qū)域內總投資5000萬元及以上旅游開發(fā)和資源保護項目，世界自然和文化遺產保護區(qū)內總投資3000萬元及以上項目，由省級政府核準。

　　其他社會事業(yè)項目：除國務院已明確改為備案管理的項目外，按照隸屬關系由國務院行業(yè)管理部門、地方政府自行確定實行核準或者備案。

　　十一、金融

　　印鈔、造幣、鈔票紙項目：由中國人民銀行核準。

　　十二、外商投資

　　《外商投資產業(yè)指導目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）3億美元及以上鼓勵類項目，總投資（含增資）5000萬美元及以上限制類（不含房地產）項目，由國務院投資主管部門核準。《外商投資產業(yè)指導目錄》限制類中的房地產項目和總投資（含增資）小于5000萬美元的其他限制類項目，由省級政府核準?！锻馍掏顿Y產業(yè)指導目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）小于3億美元的鼓勵類項目，由地方政府核準。

　　前款規(guī)定之外的屬于本目錄第一至十一條所列項目，按照本目錄第一至十一條的規(guī)定核準。

　　外商投資企業(yè)的設立及變更事項，按現(xiàn)行有關規(guī)定由商務部和地方政府核準。

　　十三、境外投資

　　中方投資10億美元及以上項目，涉及敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)的項目，由國務院投資主管部門核準。

　　前款規(guī)定之外的中央管理企業(yè)投資項目和地方企業(yè)投資3億美元及以上項目報國務院投資主管部門備案。

　　國內企業(yè)在境外投資開辦企業(yè)（金融企業(yè)除外）事項，涉及敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)的，由商務部核準；其他情形的，中央管理企業(yè)報商務部備案，地方企業(yè)報省級政府備案。